北京凯发环保技术咨询中心
董 金 狮
国家产业政策分别于1999年和2005年将一次性发泡塑料餐具列为“落后产品”进行了淘汰。但是，由于政策执行力度不够，加上上海地区允许对一次性发泡塑料餐具采取“回收利用，逐步禁止”的政策，以及替代产品的技术、市场和政策等问题，因此国内一些相关人士曾多次提出不同观点，并从技术工艺、使用性能、有毒有害以及可以回收利用等方面进行阐述，认为聚苯乙烯一次性发泡塑料餐盒在使用时不会有残留苯乙烯单体迁移，也不会释放苯乙烯二聚体、三聚体等致癌物质，而且随着聚苯乙烯发泡餐盒生产工艺的改进，已不再使用破坏大气臭氧层的氟利昂发泡技术，而采用丁烷发泡剂替代和CO2发泡技术，成本低且具有无毒卫生、强度高、保温隔热等特点。此外，有一些并不全面了解行业情况的离退休人员，根据已经过时的2005年以前的有关资料以及个别发泡餐具生产企业的片面意见，提出由于一次性聚苯乙烯发泡餐盒禁而不止且占有相当比重的市场份额，因此，建议国家尽快解除对聚苯乙烯一次性发泡塑料餐盒的禁令，并积极推广上海市的成功回收经验等建议。
根据当前国家有关政策以及市场实际情况，结合我中心十多年来以及我本人近20年来，对一次性发泡塑料餐具污染治理、回收利用以及非发泡餐具研究推广的经验，就是否应继续全面执行以前制定的有关发泡塑料餐具产业政策，还是恢复一次性发泡塑料餐具生产等问题，提出如下意见和建议，供有关部门领导参考：
1、
如果按照有些代表、委员的建议，在产业政策中取消对一次性发泡餐具的淘汰，那么国家有关法律如《产品质量法》、《循环经济促进法》、《食品安全法》、《全国工业产品生产许可证管理条例》等一系列法规、文件、标准以及地方有关政策、文件需要重新修正的工作难度要充分考虑，必须在更大范围征求立法单位、执法单位以及相关行业、企业的意见，估计问题会很多，需充分考虑并进行风险评估和可行性调研。
一次性发泡塑料餐具早已没有了国家相关标准，可以说，所有生产企业都是违法生产。如果恢复一次性发泡塑料餐具的生产，首先要进行标准的制定。目前由国家质检总局和国家标准委联合制定的国家强制性标准《塑料一次性餐饮具通用技术要求》GB 18006.1-2009已正式颁布并于 09年12月1日起执行。本标准“适用于以各种热塑性材料制作的一次性餐饮具”。而且对一次性餐饮具的范围进行了明确的界定，“一次性餐饮具是指预期用餐或类似用途的器具，包括一次性使用的餐盒、盘、碟、刀、叉、勺、筷子、碗、杯、罐、壶、吸管等，也包括有外托的一次性内衬餐具，但不包括无预期用餐目的或类似用途的食品包装物如生鲜食品托盘、酸奶杯、果冻杯等”。按照这个定义，发泡塑料也属于热塑性材料，而且对无预期用餐目的或类似用途的食品包装物如生鲜托盘以及方便食品包装如方便面碗等也不再属于一次性餐饮具，这些类型产品的生产是否就可以不再执行以前的淘汰“一次性发泡塑料餐具”的产业政策？
2、
如果进行产业政策调整，是否要“全国一盘棋”也要慎重，因为全国对一次性餐饮具的政策执行情况、生产使用情况以及治理情况都不同，如果一刀切，肯定会引起行业巨大混乱，造成行业新一轮的恶性竞争，给新老企业都将造成巨大的经济损失。建议在广泛征求各种一次性餐饮具行业和企业意见基础上，对部分地区如上海、江苏、广州等地区进行政策调整的试点工作，在具有切实可行的回收计划、回收处理设施以及回收管理政策后再考虑这些地区一次性发泡塑料餐饮具生产设备继续存在的可行性，不能盲目放开，造成“一放就乱，一统就死”的严重后果。
3、
回收资金是回收利用工作能否开展的基础，政府不出资，让生产企业拿钱看似容易操作难。北京发泡塑料餐具的回收工作从1997年9月开始，在原经贸委1999年六号令颁布后，2001年初开始北京市环保局就不再支持和监管发泡餐具的生产和回收工作，终于因为回收资金问题于2002年底停了下来，造成了近千万元的投资损失。根据调查，上海的发泡餐具回收工作也已经于2009年5月份起因回收资金问题处于半停产状态。这主要是因为一些非法企业和作坊式的小企业（主要是江苏、浙江以及安徽一带）根本不遵守国家政策，更不要说上海的政策，收取这些人的回收费遇到了很大的困难。甚至出现上海这样“守法者掏了回收费产品价高卖不动，违法者不掏回收费质次价廉占市场”的被动局面。另外回收费怎么出、怎么用以及谁来管等等问题必须客观面对，不能向有些人仅靠循环经济理论解决实际问题，“拍脑门、拍胸脯、拍屁股”不了了之。
4、
回收利用对于大多数废弃物是通用的政策，只是技术难度和效益高低不同而已。对于一次性发泡餐具的回收处理尤为困难，主要是体积大、仓储运输费用高、含油多不易清洗、废水处理困难、二次污染严重等等，这些问题对于其他非发泡塑料餐具就不存在或比较小。在日本，虽然继续使用一次性发泡塑料包装食品，但主要是面碗和生鲜托盘，餐盒则主要材料是PP、CT、OPS以及PET等。由于日本饮食含油较少、剩饭剩菜也少、生产企业规模大很守法以及处理系统很先进（不用水洗，无二次污染）等因素，所以基本没有造成污染。而我国的情况和日本则大不相同，不能盲目照搬。另外，目前的市容建设要求很严格，对于回收站点的设立、运输系统的建立以及对发泡餐具进行清洗造粒产生的大量污水进行达标处理都需要很大的投资，不可能都像上海这样把餐盒处理厂建到江苏昆山污水处理厂旁边，只交点污水处理费那么简单。
5、
从2001年全国全面禁止一次性发泡塑料餐具后，各种替代品如雨后春水泛滥发展，质量监管失控，给食品包装行业和快餐餐饮行业造成了巨大的混乱。但是，从2007年国务院对全国食品用塑料包装、容器等制品实行市场准入制度（QS）以来，一次性非发泡塑料餐具产品质量得道了很大的提高。仅以北京为例，根据北京环保餐具联合组织的调查，北京已有34家一次性塑料餐饮具生产企业获得了QS生产许可证，占北京一次性塑料餐饮具市场的80％以上。全国获得一次性塑料餐具生产许可证的企业已有900多家，一次性纸质餐具企业160多家，各种一次性餐饮用具如杯、盘、盒、碗等的产能达到500多亿只。在实施市场准入制度后，企业通过自身整改，不仅完善了管理体制，而且提高了产品质量，在数量和质量上已经占领主导市场，可以满足各种快餐餐饮行业的需要。消费者也普遍反映，对于印有“QS”标识的产品，档次较发泡餐具高，可以耐高温，可微波加热，用起来也更为放心。
目前，众多非发泡塑料餐具生产经营者对一次性发泡塑料餐具继续存在的现象有着极大的不满。按照规定，国家明令淘汰的产品是不得申请生产许可证，而一次性发泡塑料餐具就属于不得申请的范畴。事实上，关于一次性发泡塑料餐具的产业政策已经给执法部门的执法、新闻媒体的宣传以及行业的公平竞争带来了许多不利的影响。如果对原有的产业政策进行调整，对于这些合法的非发泡塑料餐饮具生产企业的影响必须考虑，并且要征求这些企业以及相关部门如质监、工商、卫生、环保、商务等部门意见。另外，对自2001年来非法生产和非法上马一次性发泡塑料餐具企业的违法责任也必须追究，否则，政府的公信力将受到很大的挑战，不能造成“让守法者受害，让违法者获益”的悖论产业现象。
6、
舆论宣传历来对消费者的消费行为和政策的贯彻执行有着决定性的影响，如果无原则的恢复一次性发泡塑料餐具的生产和应用，那么我们以前的宣传的许多内容就要更正，消费者的观念也要进行转变，“有毒说，无毒说，都是政府说，你把消费者往哪儿搁”的局面和后果要认真评估。
7、
原国家经贸委6号令和国家发改委40号令都是经国务院领导批准后才发布并实施，政策在制定时也是综合考量了很多因素，特别是从环境保护方面，发泡塑料餐具确实没有人主动回收，生产企业这么多年来也没有真正开展回收利用工作，造成了客观上的严重污染与资源浪费。如果因为政策执行不力或者一些发泡塑料餐具企业或行业的利益而大幅度的改变产业政策，那么以前政策制定者的责任将受到追究，政府有关部门将会成为被告而倍受责难，其影响后果需要进行综合评估。
按照曾主管北京市发泡塑料餐具回收工作的王大卫处长的说法，发泡塑料餐具之说以没有被彻底禁止，只能说明政府工作没做好，应加大力度，落实政策，而不应随意改变政策，否定政策；按照上海市固体废弃物管理处主管上海发泡餐具回收工作的沈冀刚科长的观点，任何政策只要很好的贯彻执行就是对的，否则就是错的。上海的回收工作是上海市政府的要求，如果国家有新的政策，那么上海也会坚决贯彻执行。
8、建议要点
1）政策的连续性。继续贯彻以前有关产业政策，充分肯定产业政策执行以来取得的成效。同时建议对一次性发泡塑料餐具单独发布文件进行说明，明确政策制定依据、执法依据以及追究违法者和执法者责任的依据等，加大执法和宣传力度，树立政府的权威性，维护政策的连续性；
2）政策的科学性。根据国内外实际情况以及我国卫生部门的观点，一次性快餐餐具和用于包装食品并具有保质期要求的包装材料属于不同的范畴。建议对即食即饮供一次性使用的发泡塑料餐饮具如餐盒、盘、碟、碗、杯、罐等采取全面禁止的政策。对于无预期用餐目的或类似用途的食品包装物如生鲜食品托盘、酸奶杯、果冻杯、方便面碗等，由于生产工艺复杂，中小企业不具备生产能力，比较好管理，可以允许其生产，其质量问题由质监总局采取市场准入体系，对其生产和销售进行无证查处和可追溯性查处。对于这些包装物产生的环境问题则纳入生活垃圾之中，并按照废弃物产生地有关政策或国务院将要出台的《包装物回收管理办法》进行回收和处理；
3）政策的灵活性。对个别确实愿意并具备一次性发泡塑料餐具回收利用条件的地区如江苏省和沿海发达城市如杭州市、广州市可以设置试验区，并要求当地主管部门制定详细的回收计划报请工信部等部门备案批准，限其一年内回收利用率达到60%以上，全社会进行监督。如达不到回收要求或回收和处理中产生严重环境污染问题，将严格执行国家产业政策，对该类产品进行彻底淘汰，由此造成的一切后果和经济损失由当地政府部门和企业承担。
以上问题和建议望有关部门慎重考虑和参考，希望在国家现有政策的基础上开展政策调整和制定工作，对行业的发展进行全面、科学和长远的规划，不应头痛医头，脚痛医脚，偏听偏信，造成政府权威性的丧失以及行业发展的混乱。
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